Kundmakt på Arbetsförmedlingen?

Inom svensk statsförvaltning talar man allt oftare om »kunder«. Också Arbetsförmedlingen har bestämt sig för att tala om »kunder« snarare än arbetssökande. Detta är, som jag förstått det, en del av ledningens strategi att göra Arbetsförmedlingen mer service- och resultatinriktad. Enligt Arbetsförmedlingens kund- och kanalstrategi

markerar [begreppet kund] ett förhållningssätt, en inställning. Människor som kommer till oss ska erbjudas service och tjänster som utgår ifrån deras specifika behov och förutsättningar. Det är för kunderna som vi finns till. (Arbetsförmedlingen, 2014, s. 12)

Lägg märke till att »kund« här inte så mycket definierar den arbetssökande som den utgör slutpunkten för Arbetsförmedlingens verksamhet. Om Arbetsförmedlingens verksamhet kan förstås som processer som levererar service och tjänster är »kund« helt enkelt benämningen på mottagaren av denna service och dessa tjänster. Man hade naturligtvis kunnat leverera tjänster också till en »arbetssökande« eller »medborgare«, men genom att använda benämningen »kund« kan man anspela på den serviceanda som genomsyrar kommersiell verksamhet och verka för en »kulturförändring« inom myndigheten där man arbetar mer »kundorienterat«. Det är i »kunden« som Arbetsförmedlingen vill kunna se sig själv och sin serviceinriktade verksamhet. Med andra ord, när man talar om »kunden« talar man i själva verket om den egna verksamheten.

Men genom att använda »kund« som ett slags spegel i vilken man vill se sin egen verksamhet befarar jag att man förbiser någonting mycket viktigt, nämligen vilka konsekvenser det får för den arbetssökande att bli benämnd just »kund«. Låt mig vända på perspektivet. Vilken spegelbild av sig själv ser den arbetssökande när hen av arbetsförmedlaren blir benämnd just kund? Och vilka konsekvenser får det för mötet mellan arbetssökande och arbetsförmedlare om den förra av den senare benämns just »kund«?

I alla mellanmänskliga möten har det stor betydelse som vem eller som vad vi så att säga finner en position i dessa möten. Jag handlar inte på samma sätt i egenskap av förälder som i egenskap av vän, inte på samma sätt i egenskap av patient som i egenskap av läkare, och så vidare. Och mitt handlingsutrymme varierar beroende på vilken position jag finner i dessa möten. Min egen forskning illustrerar till exempel hur barnmorskan har större möjligheter att definiera och avgränsa de blivande föräldrarnas position i mötet på mödravårdscentralen än de möjligheter föräldrarna har att (om)definiera hennes (Björk, 2016; se också Olsson, 2000). Vilka möjligheter och begränsningar finns i det mellanmänskliga mötet mellan arbetssökande och arbetsförmedlare? Och vilka konsekvenser har införandet av benämningen »kund« på detta möte?

För att kunna besvara den frågan måste jag först utreda vad »kund« egentligen betyder. Om man frågar en forskare i offentlig förvaltning som Tom Karlsson får man veta att kunder tillsammans med säljare utgör två slag av aktörer som på en gemensam arena – marknaden – idkar byteshandel. Denna byteshandel består i att kunden erhåller en vara eller en tjänst i utbyte mot någon form av motprestation, vanligen pengar. För att marknaden skall fungera krävs konkurrens, vilket i sin tur inte bara förutsätter att kunden fritt kan välja vilken säljare som skall leverera den önskade varan eller tjänsten, utan också att säljaren kan välja bland sina kunder. En fungerande marknad förutsätter alltså minst fyra aktörer: två kunder och två säljare (Karlsson, 2011a).

I fallet Arbetsförmedlingen finns över huvud taget ingen marknad. Om den arbetssökande inte är nöjd med Arbetsförmedlingen finns ingen annanstans att vända sig. Det förekommer heller inte någon byteshandel där prestationer växlas mot motprestationer: de tjänster Arbetsförmedlingen erbjuder är ingenting som den arbetssökande köper utan levereras först efter ett myndighetsbeslut av Arbetsförmedlingen. Det sistnämnda är avgörande. Tom Karlsson gör en distinktion mellan offentlig tjänsteproduktion och myndighetsutövning. Det förra innebär att leverera tjänster som barnomsorg, äldreomsorg och sjukvård till samhället, det senare att »fatta beslut som påverkar och inverkar på enskilda medborgares liv« (Karlsson, 2011b). Offentlig tjänsteproduktion kan konkurrensutsättas (åtminstone i teorin), medan myndighetsutövning enligt lag inte får kontrakteras ut till annan part utan måste ligga kvar hos det offentliga.

Betraktat ur ett »marknadslogiskt perspektiv« (Karlsson, 2011ba) är det således rent missvisande att benämna arbetssökande »kunder«, framför allt för att de tjänster som Arbetsförmedlingen levererar inte är tjänster som levereras i konkurrens med andra tjänsteleverantörer på en konkurrensutsatt marknad, utan tjänster som i praktiken är en form av myndighetsutövning.

När Arbetsförmedlingen och Tom Karlsson talar om »kunder« syftar de med andra ord på helt olika saker. Arbetsförmedlingen syftar på en »ett förhållningssätt, en inställning« (Arbetsförmedlingen, 2014) medan Karlsson talar om en aktör på en arena där byteshandel idkas (Karlsson, 2011a). Vem av dem har rätt? Ingen av dem, förstås. Språket förändras och innebörden av ordet »kund« – som ursprungligen betydde »bekant, vän« (Hellquist, 1948) – förändras också. Så vad menar vi vanliga dödliga när vi talar om »kunder«?

Språkkonsulten (numera doktoranden i nordiska språk) Ylva Byrman visar i sin examensuppsats att ordet »kund« har mycket mångskiftande betydelser i vardagsspråket (Byrman, 2007). En del tycker inte alls det är konstigt att tala om »kunder« hos Försäkringskassan eller rentav om man blivit anhållen av Polisen, men det är fler som talar om »kunder« i affären än hos Försäkringskassan. Byrman gör en strålande analys där hon visar att det är vanligare att tala om »kund« om verksamheten är vinstdrivande, konkurrensutsatt och privatägd, om individen gör aktiva val och betalar för varan, och om varan är materiell. Och omvänt: färre är benägna att använda benämningen »kunder« om verksamheten är icke-vinstdrivande, monopolistisk och offentligt ägd, om individen är en passiv mottagare och inte betalar för varan, och om varan är immateriell (alltså en tjänst). Men det är en detalj jag särskilt fäster mig vid i Byrmans analys: man är mer benägen att använda ordet »kund« om individen har en stark position gentemot verksamheten än om individen har en svag position (Byrman, 2007, s. 40, Tabell 9).

Vilken slutsats kan man dra av detta? Den slutsats jag drar är att även om ordet »kund« används i mångskiftande och ibland motsägelsefulla betydelser i vardagsspråket, så ligger vardagsspråkets betydelser likväl i linje med Tom Karlssons »marknadslogiska« kundbegrepp: man är mer benägen att kalla en kund på en marknad för just »kund«, men mindre benägen att kalla en medborgare på Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen för »kund«. Som en liten parentes kan nämnas att Byrman också skriver om hur betydelsen av ordet »kund« förskjutits till följd av managementteorier som talar om »kundfokus« och »kundnöjdhet«:

Ordet har använts ideologiskt och ideologin har lämnat avtryck på innebörden i ordet kund […]. Att många människor och verksamheter är beredda att utvidga kundbegreppet förefaller vara knutet till den ideologiska påverkan som ordet utsatts för i de sammansättningar som etablerats i managementteorier. (Byrman, 2007, s. 39)

Och skälet till att Arbetsförmedlingen inför begreppet »kund« är för att man vill förändra den interna organisationskulturen till att vara just »kundorienterad«: man vill ha »kundfokus« och intresserar sig för »kundnöjdhet«.

Men här uppstår ett problem i mötet mellan arbetssökande och arbetsförmedlare. Risken är nämligen stor att de båda har olika förståelser av ordet »kund«, vilket i sin tur innebär olika förväntningar. För arbetsförmedlaren innebär mötet med »kunden« att hen skall ha en visst »förhållningssätt«: hen skall vara »kundorienterad«, vilket i sammanhanget torde vara synonymt med »serviceinriktad« och kanske det jag skrev i mitt förra inlägg om att »bemyndiga medborgaren«. För den arbetssökande kan benämningen »kund« innebära en förväntan på att här ha ett visst handlingsutrymme gentemot arbetsförmedlaren, en maktposition som på något sätt liknar den maktposition en kund på en marknad har, nämligen makten att välja tjänst och leverantör av denna tjänst. Men eftersom tjänsterna i dagsläget är kopplade till myndighetsutövning har den arbetssökande i realiteten inte det handlingsutrymmet. Den makten finns hos arbetsförmedlaren.

Naturligtvis är det eftersträvansvärt att uppnå samförstånd mellan arbetssökande och arbetsförmedlare, men till syvende och sist är det arbetsförmedlaren, inte den arbetssökande, som avgör vilka tjänster som levereras. Men arbetsförmedlaren sitter också på sanktionsmedel i den händelse den arbetssökande inte skulle vara överens med arbetsförmedlaren om vilka tjänster som är lämpliga. Om den arbetssökande inte »gör rätt för sig« meddelar arbetsförmedlaren a-kassan som i sin tur fattar beslut om att dra in arbetslöshetsersättningen. Detta är ren myndighetsutövning.

Maktasymmetrin mellan arbetssökande och arbetsförmedlare rör alltså inte bara vilka tjänster som skall levereras till den arbetssökande. Här finns också risken att den arbetssökande blir bestraffad om hen inte är överens med sin arbetsförmedlare. Det är här som det för mig skaver som allra mest när ledningen för Arbetsförmedlingen envisas med att tala om »kunder«. På en fungerande marknad skulle en kund aldrig kunna bli bestraffad av en säljare. En kund på en fungerande marknad skulle bara välja en annan säljare. En kund på en fungerande marknad har makten att välja om, vad, och av vem hen vill köpa en tjänst. Den arbetssökande har, i jämförelse, mycket begränsat handlingsutrymme i relation till arbetsförmedlaren. Det som står till buds är att anmäla Arbetsförmedlingen till JO om man är missnöjd.

Det finns en risk, menar jag, att Arbetsförmedlingen genom att benämna arbetssökande »kunder« i själva verket skjuter sig själv i foten. Genom att tala om »kunder« ger man intrycket av att den arbetssökande har mer handlingsutrymme – kundmakt – gentemot Arbetsförmedlingen än vad som verkligen är fallet. Med sådana förväntningar riskerar arbetssökande att bli besvikna trots ambitionen att bli mer serviceinriktad och »kundorienterad« – för sett ur den arbetssökandes perspektiv förefaller Arbetsförmedlingen använda dubbla måttstockar: å ena sidan leverera tjänster anpassade till den arbetssökandes »specifika behov och förutsättningar«, tjänster som »skapar mervärde åt kunden«; å andra sidan kontrollera och med sanktionsmedel se till att den arbetssökande agerar rätt och riktigt och lever upp till de samhälleliga normer som gäller för den som är arbetslös.

Jag skulle kunna uttrycka det hela på ett annat sätt: relationen kund–arbetsförmedlare är en inadekvat beskrivning av en mellanmänsklig relation som i grund och botten är av ett helt annat slag, nämligen relationen medborgare–statstjänsteman. Medborgaren har, i egenskap av just medborgare, samhälleliga rättigheter och skyldigheter. Statstjänstemannen representerar samhället och dennes uppgift är att tillgodose medborgarens rättigheter eller, uttryckt på ett annat sätt, fullgöra samhällets åtaganden gentemot medborgaren. Detta förutsätter i sin tur att medborgaren uppfyller sina skyldigheter gentemot samhället, och det är statstjänstemannens uppgift att kontrollera att så också sker. I relationen medborgare–statstjänsteman är varken kontroll eller sanktionsmedel några konstigheter – men det är, åtminstone för mig, svårt att förena med att bli benämnd »kund«. Naturligtvis skall statstjänstemannen vara serviceinriktad, respektfull och se till medborgarens bästa, inte sin egen eller myndighetens bästa – men det gör likväl inte medborgaren till en »kund«.

Med dårens envishet vidhåller jag att Arbetsförmedlingen har att göra med medborgare – inte kunder.

Referenser

Arbetsförmedlingen. (2014). Arbetsförmedlingens kund- och kanalstrategi (Internt PM). Arbetsförmedlingen.

Björk, S. (2016). Män möter mödravård: om betydelsen av »vi« i mötet med mödrahälsovård, förlossningsvård och BB-vård (doktorsavhandling). Umeå universitet, Institutionen för psykologi.

Byrman, Y. (2007). Restaurangen har inga, försäkringskassan har 9 miljoner: bruket av och attityder till ordet kund (examensarbete på språkkonsultlinjen). Stockholms universitet, Institutionen för nordiska språk.

Hellquist, E. (1948). Svensk etymologisk ordbok (3:e uppl., Vol. 1–2). Malmö: Gleerups.

Karlsson, T. S. (2011a, 28 oktober). Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 1: Vad är en kund? [blogg]. Hämtad från https://tskarlsson.wordpress.com/2011/10/28/kundbegreppet-inom-den-offentliga-forvaltningen-del-1-vad-ar-en-kund/

Karlsson, T. S. (2011b, 18 november). Kundbegreppet inom den offentliga förvaltningen del 2: Kund utan marknad? [blogg]. Hämtad från https://tskarlsson.wordpress.com/2011/11/18/kundbegreppet-inom-den-offentliga-forvaltningen-del-2-kund-utan-marknad/

Olsson, P. (2000). Antenatal Midwifery Consultations: A Qualitative Study (doktorsavhandling). Umeå University, Department of Nursing.